孟祥青:2018:震蕩與重塑中的國際安全秩序


    原創: 孟祥青 王嘯 當代世界 2019-01-18

     

    內容摘要

    2018年,在各種因素聯動作用下,國際安全形勢反復震蕩!百Q易戰”愈演愈烈,大國競爭、對抗加劇,傳統安全加速回歸,熱點問題此起彼伏,國際安全不穩定、不確定因素明顯增多。全球安全治理面臨機制受沖擊、理念被動搖、目標難達成等嚴重挑戰。國際社會中改革現有安全秩序的呼聲愈加強烈,為新安全秩序的建立提供了機遇。2018年中國周邊安全環境趨穩向好,多個熱點降溫。國際安全呈現出的新特點、新挑戰、新機遇是近年來世界形勢量變不斷加速發展的最新結果,也是和平與發展時代主題內涵外延發生變化的反映,是當今世界百年未有之大變局的應有之義。在全球安全治理上不斷凝聚共識、銳意改革,是重塑國際安全秩序的關鍵。


    關鍵詞

    安全形勢;全球治理;安全秩序


    第一作者系國防大學國家安全學院教授,少將;

    第二作者單位:國防大學國家安全學院

    文章原載于《當代世界》2019年第1期,注釋略

    DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2019.01.003?


    2018年的國際安全形勢延續了近年來復雜多變的基本特征,單邊主義和貿易保護主義盛行,民族主義和民粹主義合流且同步上升,強人政治和威權主義回潮,地緣政治和新型領域的競爭加劇,局部動蕩和沖突此起彼伏,國際安全秩序和規則受到嚴重沖擊和挑戰。究其原因,這是冷戰后世界經濟全球化發展嚴重失衡、國際政治極化以及國際軍事一超獨霸相對固定等幾大因素綜合作用、相互疊加的結果。當前,國際安全秩序的重塑遠未到位,不穩定、不確定因素增多,如何準確把握其中的深層規律,積極穩妥應對可能出現的危機和挑戰,是中國面臨的重大考驗。

     

    國際安全形勢的新特點

     

    與往年相比,2018年中國所面臨的國際安全環境的最大亮點在周邊,最大的難點是中美關系,最大的熱點在中東,最大的爆點是“貿易戰”。國際安全形勢呈現出一些不同于以往的新特征。

    其一,大國競爭博弈明顯加劇,但管控危機避免直接沖突仍具廣泛共識。近年來,大國之間圍繞地緣政治和新型領域的競爭一直是國際形勢演變的重要標志之一,但與以往不同的是,2018年這種競爭和博弈呈現了新的趨勢。一是競爭的范圍由過去主要集中在一兩個領域向綜合性、全方位競爭發展。例如,俄羅斯與西方大國圍繞烏克蘭問題的矛盾未解且有升級之勢,在敘利亞和中東的爭奪也日趨激烈,同時圍繞太空、網絡、間諜、軍控等問題的斗爭全面展開,經濟領域的相互制裁也隨之升溫。二是博弈的性質由過去以合作協調為主向競爭性、對抗性進一步加強轉變。例如,2018年中美在南海的博弈不斷升溫,隨著美國在南海的“航行自由行動”更具挑釁性,中美爆發危機的危險增大。三是主要矛盾出現新的變化。過去大國競爭主要以美俄矛盾為主,當前正在向美俄矛盾與美中矛盾并重的方向演變。當然,以上這些新變化并未突破大國關系的底線,管控危機避免直接沖突仍具廣泛共識。世界總體和平穩定的局面可以保持。

    2018年美俄等軍事強國在人工智能和網絡技術軍事應用方面取得新的重大 進展。圖為2018年 8月21日,在俄羅斯莫斯科州,俄羅斯武器裝備在“軍隊-2018”國際軍事技術論壇上演示 發射。

    其二,傳統安全加速回歸,但爆發全面軍事對抗的可能性不大。近年來,傳統安全在國際安全競爭中的分量有所加重,地位和作用不斷提高。2018年,傳統安全的回歸呈明顯加快趨勢。一是主要國家的軍費開支繼續增加。根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所的報告,2017年全球軍費開支高達17390億美元,比2016年增加了1.1%,達到冷戰后的最高值。從2018年的情況看,這個數字很可能會繼續攀升。二是軍事強國加速發展信息化、智能化武器裝備。美俄等軍事強國在人工智能和網絡技術軍事應用方面取得新的重大進展。比如,美國軍方與谷歌公司合作,在打擊“伊斯蘭國”的軍事行動中,利用人工智能技術分析無人機采集的視頻。三是各主要國家軍事戰略調整向縱深推進。美、俄、日等大國相繼出臺的一系列重要戰略報告,都對其軍事戰略做出新的規劃和安排,加快向應對大國競爭和新型領域的方向轉變。四是美國單方面宣布將退出《中導條約》的舉動使國際裁軍與軍控進程嚴重倒退。美國此舉的目的首先是要進一步拉大美俄之間的軍事差距,繼續擴大美國優勢,下一步則可能瞄準削弱中國的中短程彈道導彈能力,制衡中國在該領域的局部優勢。一旦美國正式退約,將對全球戰略平衡造成沉重打擊,不排除歐洲為加強自身防衛增強反導能力甚至擴大部署核武器,圍繞中短程導彈的軍備競賽或將在所難免。

    新形勢下,以質量建軍為基礎,以信息化、智能化武器裝備更新換代為主要內容,以發展新的戰略威懾手段為支撐,以打贏信息化戰爭為目標的新型軍備競賽已經展開。但是,這場軍備競賽與冷戰時期相比仍有區別,導致全面軍事對抗的可能性不大,其消極影響仍在可控范圍內。

    其三,全球熱點有升有降,在一些地區呈蔓延趨勢。一是大國對地緣關鍵節點的爭奪,拉動一些地區熱點升溫,進而牽動地區格局演變。在中東,近年來美國的投入持續減少,總體進行戰略收縮,但仍不放松與俄羅斯在敘利亞問題上的博弈。2018年4月14日,美、英、法等國以敘利亞使用化學武器為由,在未獲得聯合國授權的情況下對敘發動軍事打擊。俄羅斯隨即聯合伊朗、土耳其加強外交斡旋,同時加大在敘軍事行動力度。俄羅斯強力軍事介入后,敘利亞的戰場形勢發生重大轉折!耙了固m國”基本被剿滅,敘利亞巴沙爾政權得以保全。2018年12月19日,美國宣布將從敘利亞全面撤軍,進一步實現其在中東的戰略收縮。當前,美俄在敘利亞問題上的軍事角力暫告一段落,但雙方圍繞中東地緣格局的斗爭不會停止。美國撤軍后,仍可能會以反恐名義介入敘利亞安全安排,干預敘利亞憲法起草與朝野和解進程,以威逼利誘的手段迫使敘利亞要求伊朗及其扶持的什葉派武裝撤離,安撫其盟友以色列和沙特,敦促俄羅斯壓縮兵力和裝備,恢復美俄在中東的軍事平衡。此外,在巴以問題上,美國將駐以色列使館遷往耶路撒冷的舉動,不僅顯示了美國袒護以色列的一貫立場,更被外界解讀為鼓勵以色列在地區格局重塑中發揮更大作用。美國在中東問題上的政策立場不僅引發巴以新一輪沖突,更導致中東地區動蕩加劇。二是近年來已經凸顯但并未解決的一些矛盾如歐洲難民問題等,在積累發酵后,不斷釋放出具有破壞性的能量,對歐洲的政治、經濟、社會發展產生一系列沖擊,直接導致歐洲各國民族主義與民粹主義的抬頭與合流,社會仇恨導致犯罪數量激增,甚至引發歐洲一些國家陷入動蕩。三是朝鮮半島局勢迅速緩和,南海爭端相關國家之間的關系有所改善,但南亞局勢更加復雜,反恐斗爭任重道遠!盎亟M織”和“伊斯蘭國”遭受重創后,化整為零,繼續制造恐怖事件?植阑顒釉谝恍┑貐^呈現出分散化、獨狼化、本土化、蔓延化等新趨勢。據統計,2018年1月至6月,全球42個國家共發生了639起恐怖襲擊案件,比2017年同期略有增長,增幅為0.6%,恐怖襲擊共造成3305人死亡,死亡人數比2017年同期下降19.6%。同時,中亞、北非的安全隱憂嚴重存在。

    其四,中美關系已發生部分質變,但兩國爆發“新冷戰”的可能性不大。2018年國際安全形勢中最引人關注的熱點之一就是中美關系。美國對華政策正在進行根本性調整,對華利益認知、威脅判斷及其態度都發生了重大變化。新形勢下,美國將中國定位為“首要競爭對手”“修正主義者”“新帝國主義者”“新擴張主義者”“奉行國家資本主義者”“不公平貿易者”等,并將中國崛起看作是“對美國全球領導地位的結構性挑戰”。與之相適應,美國各層次的戰略都開始著眼應對所謂“來自中國和俄羅斯的威脅”。這是冷戰結束后,美國歷屆政府對華政策從未有過的新現象。目前,美國對華戰略調整并未完全到位。鑒于全球化的國際背景與冷戰時期大不相同,中國也不會主動陷入冷戰泥淖,中美冷戰尚打不起來。但如何重塑以及塑造怎樣的中美關系,是擺在兩國面前的緊迫課題。

    其五,中國周邊安全形勢明顯好轉,但某些熱點仍可能反復。2018年,中國外部環境最大的亮點在周邊。由于中國積極作為、主動調整,朝鮮半島、中印、中日、中國與東盟的關系同時改善,使中國周邊多個方向的熱點普遍降溫,帶動中國周邊安全形勢明顯趨好。但由于某些大國深度介入,歷史遺留問題與現實利益矛盾相互交織,短期內難以解決,中國周邊的一些熱點、難點問題仍可能出現反復。如半島無核化仍將經歷曲折過程;中日圍繞歷史、釣魚島、東海大陸架劃界等問題的矛盾和沖突仍可能再現;域外大國干涉南海事務,挑動中國周邊國家進行對抗不會停止,南海問題隨時可能再度升溫;中印兩國因領土爭端引發危機的風險始終存在。

    其六,新科技革命加速發展,對人類產生的正反兩方面影響日益凸顯。今天,“技術變現”的時間越來越短,云計算、大數據、人工智能、生物技術等新技術成果不斷產生并被快速轉化應用,深刻影響著人類生產、生活乃至思維方式,從而改變世界。但同時,新技術不可知、不確定等因素日益增多,包括運用不當可能造成人類個體的精神、倫理、道德危機,甚至在整個人類社會引發政治、經濟危機乃至戰爭等,這些負面和消極影響難以把握,由此引起國際社會普遍擔憂。

     

    2018年12月19日,美國宣布將從敘利亞全面撤軍,進一步實現其在中東的戰略收縮。圖為2018年4月 4日,在敘利亞曼比季,一輛美軍軍車在道路上行駛。

     

    全球安全治理面臨的新挑戰

     

    面對錯綜復雜且充滿不確定性的國際安全形勢,國際社會亟需凝聚共識,加強全球安全治理。但現實卻是,美國頻繁“毀約”“退群”,沖擊治理的體制機制;國家主義理念強勢回歸,動搖治理的價值基礎;片面強調“本國利益至上”,威脅共同安全治理目標。2018年,全球安全治理面臨諸多新挑戰。

    一是機制受沖擊。全球安全治理機制由傳統安全和非傳統安全兩種治理機制組成,二者互有交叉重疊。與國內治理相仿,全球安全治理機制的平穩有效運行同樣需要有法可依、有法必依。所謂“有法可依”就是國際社會要制定相關國際法,包括簽訂具有國際法效力的國際條約。而“有法必依”是指有關主權國家和國際組織要執行相關的國際法和國際條約。2018年,全球安全治理機制受到“有法不依”的強烈沖擊。美國相繼宣布單方面退出伊朗核協議和《中導條約》,沖擊了現有全球安全秩序,給地區和世界和平帶來長期不確定性,為核不擴散和軍控體制蒙上了陰影。目前,這種沖擊造成的負面效應已經顯現,而長遠影響還有待觀察。伊朗宣布如果歐洲不能繼續遵守協議,將重啟核武器級鈾濃縮,此舉可能引發沙特等國尋求發展核武器的連鎖反應。德法兩國領導人已明確表示支持建立歐洲軍,這一舉措顯然是基于對所謂俄羅斯威脅的擔憂,也是對美國失望的一種回應,不排除未來歐洲為此加強軍備和部署核武器,這將給地區乃至全球安全埋下隱患。

    當前,要改善全球安全治理,首先要解決“有法不依”的問題。近年來,無論是在涉及軍控與裁軍的傳統安全領域,還是在應對全球氣候變化的非傳統安全領域,“有法不依”都對現有安全治理機制構成了最大挑戰。其次要盡早解決“無法可依”的問題。隨著全球化和科技的快速發展,對人類安全構成威脅的非傳統安全問題不斷涌現,原有的基于傳統安全并以管理國家間威脅為主要目標的國際規則已嚴重滯后于全球安全形勢的發展,導致全球安全治理面臨有效性與合法性的雙重挑戰。盡快凝聚全球共識,制定相關國際規則,是有效應對和解決各種安全問題必須邁出的第一步。

    二是理念被動搖。2018年傳統安全強勢回歸,世界各國整軍經武。在大國戰略競爭和博弈加劇的大背景下,圍堵遏制、聯盟政治、零和游戲的冷戰思維找到了新的土壤,開放、包容、合作、共贏的價值理念受到嚴重沖擊。一方面,特朗普政府高調奉行“美國優先”政策,在安全治理領域追求美國利益的最大化、絕對化,從國家的自利性視角出發對全球安全治理進行功利性選擇,試圖打破現有秩序,建立美國主導下的排他性秩序。另一方面,美中、美俄之間不斷擴大的矛盾和分歧,雖不至于導致軍事戰爭,但大大降低了大國通過安全合作實現全球治理的意愿和可能性。在這兩個因素的共同作用下,國家主義理念強勢回歸,動搖了以人類共同安全為基礎的普遍價值觀。

    伴隨著大國關系出現的新對抗,全球安全治理中的價值沖突和矛盾更趨激烈,這種沖突既存在于國與國之間(如美俄和美中),也存在于不同的國家集團之間(如西方的所謂“五眼聯盟”與其他國家集團),還存在于國際組織與個別國家之間(如北約與俄羅斯)。安全治理理念矛盾背后的根本原因是全球治理各主體之間的利益訴求和價值判斷不同。但全球治理的深入發展,離不開價值理念的建構,這是凝聚和穩定不同利益主體行為最持久的力量。如何調和矛盾、彌合分歧,確立和強化共同的安全價值理念,是當前加強全球安全治理無法回避的議題。

    三是目標難達成。在當今無政府的國際社會中,全球安全治理的目標能否實現,在很大程度上取決于各國的國內治理成效,具體講就是各國能否落實安全治理措施,踐行本國的治理承諾。近年來,隨著民粹主義和民族主義在多國呈現合流抬頭之勢,全球安全治理受到一些國家內政的影響,效果大打折扣。例如,在應對氣候變化問題上,2018年11月,法國爆發了震驚世界的“黃馬甲”運動,起因就是馬克龍政府為兌現法國的減排承諾而提高國內油價。隨著危機升級,12月,馬克龍政府宣布暫停上調燃油稅,可能導致這一承諾難以兌現。在解決難民問題上,2018年12月16日,比利時爆發大規模游行示威,抗議政府簽署聯合國《移民問題全球契約》。美國明確抨擊該公約是“聯合國以犧牲各國主權為代價,推動全球治理之舉”。澳大利亞、捷克、匈牙利、波蘭等國家也公開表示反對。這為在全球實現安全、有序、正常移民的難民治理目標蒙上了陰影。

    為迎合或屈從于國內的民族主義和民粹主義,一些國家特別是某些大國的政府片面強調“本國利益至上”,在面對行使國家主權與實現安全治理目標之間的矛盾時,不愿在國際多邊機制的框架下協商解決,拒絕承擔主權國家在全球治理中應承擔的責任和義務,導致一些重大而緊迫的全球安全治理目標難以實現。

     

    全球安全秩序重塑的新機遇

     

    2018年國際安全形勢呈現出的新特點,給全球安全治理帶來新的風險和挑戰,同時也沖擊著現有的國際安全秩序。當前,?舊的安全秩序尚未打破,新的安全秩序還未形成。準確把握安全秩序發展演變的特點和規律,推動建立國際安全新秩序,中國既面臨挑戰,也面臨機遇。

    一是國際安全秩序尚未發生質變,但其發展演變呈現量變加速態勢,F有國際安全秩序是在冷戰后形成的,其基本特點是美國享有全球霸權,在處理全球和地區安全事務方面享有最大的發言權。但任何事物都不是一成不變的,隨著冷戰后經濟全球化、政治多極化、社會信息化的深入發展,一批新興市場國家群體性崛起,擁有越來越強的實力和意愿參與國際安全事務。美國“一超獨霸”的國際安全秩序也在發生著某種程度的量變,其顯著標志是以新興市場國家為代表的廣大發展中國家在全球和區域安全治理中發揮的作用越來越大。

    進入21世紀,2001年“9?11”事件和2008年全球金融危機的爆發,特別是2015年以來國際社會出現的多起“黑天鵝”“灰犀!笔录,標志著國際安全秩序的量變已經積累到一定程度,雖然還未引發質變,但呈現出明顯加速趨勢。一個突出表現就是,特朗普上臺后執行的內外政策,對現有國際安全秩序造成前所未有的沖擊。一方面,美國越來越不滿意自己一手創建并曾享有巨大好處的現有安全秩序,維護現有秩序的意愿在不斷下降;另一方面,美國的影響力相對衰弱而新的安全問題又層出不窮,即使美國愿意,其解決問題的能力也在下降。

    當前,圍繞新舊安全理念、規則和秩序的斗爭日益激烈。美國從“美國優先”出發,企圖通過單邊手段,在破壞現有秩序的基礎上另起爐灶,建立新的由美國主導的安全秩序。與此同時,世界上大多數國家希望通過多邊方式,建設性重塑現有安全秩序,使發展中國家能夠和發達國家一樣享有平等的發言權、參與權和決策權,并推動形成平等包容、合作共贏的新的安全秩序。展望未來,兩種理念、兩種規則、兩種秩序的斗爭將是長期的、復雜的,最終形成的新的安全秩序應該是雙方博弈后互相妥協的結果。

    二是和平與發展時代主題的內涵和外延發生變化,為新的安全秩序的形成提供了重要外部條件,F有國際安全秩序脫胎于冷戰時期的兩極格局,形成于和平與發展時代潮流的大背景下。這一秩序以美國“一超獨霸”為基本特征,以美國超強實力為基礎,以傳統安全問題為核心議題,以美國全球軍事同盟體系為依托,帶有深深的冷戰烙印。當前,相互依賴已成為國際社會的基本特征,冷戰時期兩個超級大國激烈對抗、兩大軍事集團相互對峙、兩個平行市場涇渭分明的狀況早已不復存在。和平與發展仍然是時代主題,但和平與發展的內涵和外延已發生新的變化。和平問題更確切的替代詞是安全。今天,世界大戰的可能性不大,但安全挑戰卻層出不窮,特別是各類非傳統安全問題更是多如牛毛。發展問題的外延大大擴展了,除了經濟增長以外,社會公平程度、國民生活質量和幸福指數、技術創新等諸多內容受到日益廣泛的關注。這些變化都在呼喚新的安全秩序,也為新的安全秩序的建立創造了條件。

    三是改革全球安全治理機制已成共識,并為建立和完善新的安全秩序提供了內在動力。在現有安全秩序未發生質變的前提下,國際社會要創造良好的安全環境,實現新的安全與發展目標,亟需加強多邊主義的全球安全治理。但近年來,現有的一些安全治理機制在運行中出現低效、甚至無效的狀況,無力應對和解決國際社會面臨的各種安全威脅。例如,聯合國作為當今世界規模最大、最有權威的政府間國際組織,未能有效制止冷戰后爆發的幾場大的局部戰爭,凸顯出原有機制對大國出于自利目的發動戰爭行為的無能為力。再如,在國際社會共同努力下,多國簽署了應對全球氣候變化的《巴黎協定》,該文件是目前世界上應對氣候變化問題的最重要依據,但卻無法阻止美國的“退群”行為,從而也就無法保證實現協定中設定的減排目標。這些都凸顯出改革現有安全治理機制的必要性和緊迫性。當前,國際社會對改革問題都有一定共識,改革的意愿也越來越強烈,但對改革的路徑和目標等仍存在較大分歧。

    展望未來,全球安全治理改革應從完善規則制定、改革執行機構、加強國際協調等方面入手。對于國際安全治理中固有的“大國例外”問題,可以先易后難,從敏感度較低的非傳統安全領域入手,加強與共同利益方的協調,形成內部制衡,增大違約成本。

    (責任編輯:張凱)

    (平臺編輯:鄧長淼)

     

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